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    美國總統是三軍總司令,國會是如何制約總統作為三軍總司令的用兵權力的?

    admin2022-05-09 09:20:06每日股票137來源:胡特信息網

    美國政府和國會間關于戰爭權的角力,從來沒有停止過。 自美國建國直至第一次世界大戰,美國戰爭決策是由總統和國會共同分享的。按照美國憲法的規定,只有國會有宣布戰爭的權力,而總統是負責指揮戰爭的三軍總司令。

    美國總統是三軍總司令,國會是如何制約總統作為三軍總司令的用兵權力的?

    根據美國憲法,國會享有宣戰權。歷次美國對外正式宣戰的程序基本相同:總統首先向國會提交書面請求,或親自出席國會兩院聯席會議并提出請求;在宣戰請求中,總統會闡明其宣戰的迫切原因,這些原因包括對美國領土或其公民的武裝攻擊,以及對美國主權權益的侵犯或直接威脅。所有宣戰書都以法案或決議的形式,由國會兩院多數票通過,然后經總統簽署成為法律。這些宣戰書大多采用相近的措辭:宣布美國與另外一個國家之間存在戰爭狀態;強調戰爭是另外一個國家強加給美國的;授權和指示總統使用美國的全部軍隊和政府資源對某國政府實施戰爭;為了成功地終止沖突,美國國會承諾提供國家的全部資源。

    美國總統是三軍總司令,國會是如何制約總統作為三軍總司令的用兵權力的?

    據美國國會研究人員統計,建國之后的200多年間,美國大大小小的對外用兵有數百次,而對外宣戰僅有11次。這些宣戰分別發生在5場不同的戰爭中,分別是1812年的美英戰爭;1846年的美墨戰爭;1898年的美西戰爭;一戰期間,美國于1917年分別對德國和奧匈帝國兩國宣戰;二戰期間,美國于1941年分別對日本、德國和意大利三國宣戰,于1942年分別對保加利亞、匈牙利和羅馬尼亞三國宣戰。國會宣布戰爭并授權總統使用武力的情況只有五次,即分別是1812年的美英戰爭;1846年的美墨戰爭;1898年的美西戰爭;一戰期間,美國于1917年分別對德國和奧匈帝國兩國宣戰。所以說美國歷史上的其他戰爭都是由總統親自發起的。和其他權力一樣,總統發動和指揮戰爭的權力也是隨著時間的推移而逐漸增長的。

    美國總統是三軍總司令,國會是如何制約總統作為三軍總司令的用兵權力的?

    林肯在內戰中的做法使后來的總統學會了如何繞開國會發動戰爭,其中最常見的手段是發布“行政命令”?!靶姓睢笔俏唇泧鴷徸h由行政部門直接發布的,而且對聯邦機構具有法律效力??偨y的“行政命令”能夠調遣聯邦軍隊,美國參與朝鮮戰爭和越南戰爭都是由于總統下達了“行政命令”。從嚴格意義上來說,對于美國而言,這兩場戰爭未經國會批準,都不能算是戰爭,所以它們經常被稱為“沖突”而非戰爭。Hulton Archive/?Getty Images供圖尤里塞斯?格蘭特(Ulysses

    Grant)在美國內戰期間曾擔任聯邦軍總司令,因此,當他四年后出任總統時,很快就適應了三軍總司令的角色。從亞伯拉罕?林肯在南北戰爭中的表現中,我們能最清楚地看到總統在戰爭時期統領三軍的權力。1861年,當國會休會時,林肯調兵遣將,命令陸軍開赴南方,同時命令海軍封鎖新奧爾良港,并且從國庫中撥出了軍費。林肯也是第一位頒布戒嚴令(martial law,暫時中止法院的權力)和暫停人身保護權(habeas corpus,被關押者請法院裁定對其處罰是否合法的權利)。

    美國總統是三軍總司令,國會是如何制約總統作為三軍總司令的用兵權力的?

    美國決策層深刻認識到,一個科學合理的戰爭決策必然來自于一個靈活高效的決策體制,必然要有一套行之有效的戰爭決策程序。經過多年的實踐,美國政府已基本形成了一套較為科學的戰爭決策程序。統帥三軍可以說是美國總統最為莊嚴的職責。戰爭的原因各不相同。有時進行戰爭是為了打擊報復,2001年美軍入侵阿富汗就是如此;有時戰爭是由間接原因引起的或者根本沒有原因,1990年和2003年美軍入侵伊拉克就是這樣。戰爭的規模有大有小,越南戰爭和朝鮮戰爭的規模就很大。戰爭的方式也各不相同:1998年克林頓總統任職期間曾對伊拉克發起空中打擊;1989年美國進攻巴拿馬時則派遣了特種部隊。美國還可以以成員國的身份出兵參加北約和聯合國等國際組織的軍事行動。所有這些軍事行動的共同之處在于,它們都是由美國總統指揮的。

    兩次世界大戰使得總統逐漸超越國會,成為戰爭決策的中樞。就目前美國戰爭決策體制而言,其戰爭決策層主要由總統、國家安全委員會、國防部、參謀長聯席會議等組成,其中總統領導下的國家安全委員會是戰爭決策體制的軸心,而國會則成為戰爭決策機制的監督者,對決策具有影響力??偨y是美國政治舞臺上權力最大的人物,美國聯邦憲法規定,總統集國家元首、政府首腦和武裝部隊總司令三職于一身。美國總統的權力來自于憲法及國會授權,它包括5個方面:作為國家元首和政府首腦的權力、行政權、立法權、外交權和軍事權??偨y是武裝部隊總司令,有權委任軍官,統率和指揮三軍,所有重大的軍事決策都是由總統做出和批準。但盡管總統及其領導的國家安全委員會是決策的核心,但享有立法、宣戰、撥款等大權的國會對戰爭決策也具有不容忽視的影響作用,在某些歷史階段,國會的地位和作用甚至凌駕于總統之上。直到朝鮮戰爭,美國的戰爭決策機制才進入以總統為核心的新時代。

    兩次世界大戰中,總統雖然不能單獨對戰爭做出決策,但其權力在大戰后逐漸超越國會,成為決策中樞。1947年,美國國會通過了《國家安全法》,奠定了美國現代意義上戰爭決策機制的基礎,即總統和總統領導下的國家安全委員成為戰爭決策機制的核心。自第二次世界大戰結束以來,總統在美國戰爭決策過程中發揮著一言九鼎的作用,而“國會則在總統咄咄逼人的進攻之下節節退守,甚至淪為事后批準的‘橡皮圖章’”。朝鮮戰爭的爆發開啟了國會被排除在戰爭決策之外,由總統決定開戰的決策新時代。

    但是朝鮮戰爭開啟了美國戰爭史上由總統決定開戰的新時代,當時南北朝鮮戰爭打響,準備充分的北朝鮮一路高歌猛進,將南朝鮮軍隊打到海邊。此時美國總統需做出決斷,再不出兵,將失去整個朝鮮半島,前蘇聯等共產主義將會盤距到日本對面,對美國全球戰略極為不利。所以美國參加朝鮮戰爭的決策是由總統在短時間內做出,在投入戰爭后才通知國會。自朝鮮戰爭起,總統開始以身為武裝部隊總司令及取得聯合國安理會授權或履行條約義務等為依據,公開聲稱自己有權決定將軍隊投入交戰。這在以后的越南戰爭、海灣戰爭、科索沃戰爭以及諸多像入侵格林納達、巴拿馬等小規模戰爭或沖突中都有所體現。

    美國總統是三軍總司令,國會是如何制約總統作為三軍總司令的用兵權力的?

    美國人視角下的朝鮮戰爭

    冷戰期間,美國國會正式授權的對外用兵有4次,主要是為了應對地區緊張局勢。1955年,國會授權德懷特·艾森豪威爾總統為了保護臺灣和澎湖列島免遭武裝攻擊,而以必要的方式使用美國的武裝部隊,隨后1955年2月,美軍在臺灣海峽集結了包括6艘航母在內的數百艘軍艦,但其時并未與中國發生沖突;1957年,國會授權德懷特·艾森豪威爾總統必要時使用武裝部隊協助中東國家,反對國際共產主義控制的國家“侵略”中東國家;1964年,國會授權林登·約翰遜總統使用武力保護東南亞條約組織(編注:旨在鎮壓東南亞地區民族解放運動的軍事政治集團。該組織根據1954年9月簽訂的《東南亞集體防務條約》而設立,1955年2月19日在泰國曼谷舉行的一次條約合作伙伴的會議中正式成立,1977年6月,該組織不復存在)的成員國,這就是著名的“東京灣決議”,允許總統對越南北部使用武力,為美國全面卷入越戰鋪平了道路;1983年,國會授權羅納德·里根總統在黎巴嫩部署海軍陸戰隊?! ?/p>

    冷戰結束后,美國國會正式授權的對外用兵有3次,其中2次是為了對伊拉克動武,1次是為了報復“9·11”事件的謀劃者。1991年,國會授權喬治·布什總統對伊拉克動武,為美國發動海灣戰爭開了綠燈;“9·11”事件后,2001年,國會授權喬治·沃克·布什總統使用一切必要且合適的武力,打擊謀劃、批準、協助或參與了“9·11”恐怖襲擊的國家、組織或個人,為美國綿延10多年的反恐戰爭拉開了序幕;2002年,國會授權喬治·沃克·布什總統使用一切必要且合適的武力打擊伊拉克,為伊拉克戰爭開了綠燈?!?/p>

    美國總統是三軍總司令,國會是如何制約總統作為三軍總司令的用兵權力的?

    但是美國國會卻不也會束手束腳步,他們借助法案的力量為自己爭取發動戰爭發言權。一是制定《戰爭權力決議案》。美國的憲法為府會間關于戰爭權力之爭埋下了伏筆,當年深陷越戰泥沼使得戰爭權之角力愈加白熱化。1973年美國國會通過《戰爭權力決議案》(the

    War Powers

    Resolution),以提高國會在戰爭決策中的作用?!稇馉帣嗔Q議案》規定,總統有權下令武裝力量進入戰爭狀態,但僅在以下情況下才得行使上述權力:宣戰;特別的立法授權;或者由美利堅合眾國,其領土或者財產,或其軍隊遭遇攻擊而產生的國家緊急狀況??偨y應于下令軍隊進入戰爭狀態之前,在可能時與國會會商,軍隊在進入戰爭狀態或臨近戰爭狀態后的48小時內,總統應向國會報告?!稇馉帣嗔Q議案》企圖為在發動戰爭這一重要領域實現權力分立制衡提供法律保障。然而行政部門的抵制和抗拒顯而易見,尼克松以來的每位總統都認為它是違憲的;而司法部門則奉行政治問題的中立標準。決議案規定的程序過于取決于國會的權力,因而成為憲法辯論中的焦點。該法案并未成為國會限制總統戰爭權力的武器,它對總統在世界范圍內使用軍事力量并未產生多少影響。用兵科索沃、伊拉克、阿富汗、利比亞表明,總統似乎將無限制地使用軍事力量視為當然之舉。批評者認為這個應被廢除的無用法律,“未在任何意義上保證國會和總統就動用軍事力量做出集體判斷”。當然,國會與總統關于戰爭權力之爭,其結果與國會中黨派政治密切關聯。當總統所在政黨在國會兩院中居于多數黨地位時,總統戰爭權力就少遇挑戰。而當失卻國會中多數黨地位時,總統的施政包括行使戰爭權力,會更多地受到國會掣肘,不得不變得更加謹慎和節制。而以憲法分權理論與實踐觀之,國會控制財政權,亦可通過財政撥款法案對總統戰爭權力施加制約。1987年國會通過《伯蘭德修正案》(Boland

    Amendment),便是這種努力的嘗試。然而因受政黨政治和戰爭輿論等因素制約,借由撥款法案限制總統戰爭權力的作用也很有限。以總統為主決定戰爭或總統繞開國會獨自決定戰爭的美國戰爭決策機制沒有大的改變,國會對決策機制只起到影響和監督的作用。

    美國總統是三軍總司令,國會是如何制約總統作為三軍總司令的用兵權力的?

    越南戰爭

    雖然有《戰爭權力決議案》做為支撐,不過,對于《戰爭授權法》,歷屆美國總統并不買賬,稱這部法律違憲,侵犯了總統作為武裝部隊總司令的權力。從尼克松到奧巴馬,美國總統向來的態度是,歡迎國會以法律授權的方式支持總統海外用兵,但并不認為總統必須要獲得國會的授權。例如2011年美國對利比亞發動空襲時,奧巴馬并未尋求國會的事先授權,聲稱這是不必要的,因為有限的軍事行動并非“憲法所規定的'戰爭’”。美國國會在2002年10月通過的《授權對伊拉克使用武力決議案》(Authorization for Use of Military Force

    against Iraq

    Resolution)則說明了國會有時也不得不為總統用兵鋪平道路。該決議案主要內容為:授權總統使用一切必要和合適的方式(包括動用武裝力量),以實施聯合國安理會對伊拉克問題的有關決議;在動武前或宣布動武后48小時內,總統須向國會做出其他外交手段已窮盡戰爭已是最后手段的說明;戰爭中總統須每隔60天就決議有關問題向國會提交書面報告。在戰爭箭在弦上之時,這個法案對于總統使用武力的授權是巨大的,而對其權力限制顯然只是程序性和象征性的。從《戰爭權力決議案》到《授權對伊拉克使用武力決議案》,國會在與總統爭奪戰爭權力的斗爭中,明顯居于下風,已是不爭之事實。

    總統還可以根據與北約和聯合國等國際組織簽署的條約中的某些條款,不經過國會同意而直接發起戰爭。美國遵守聯合國憲章和北約憲章,而它們當中都規定受到進攻的國家可以進行反擊,小布什總統正是以此為依據發動了阿富汗戰爭。在奧巴馬執政時期,美國軍事打擊敘利亞成為舉世關注的焦點。與以往不同的是,這次白宮打破慣例,正式要求國會授權動武。奧巴馬多次表示,將力爭從國會獲得動武支持,只有國會同意,自己才會下令美軍開打。

    事實上,以白宮為中心,同時受到國會影響和監督的戰爭決策機制在美國對外用兵的戰爭實踐中扮演了重要角色,正是它,把決策者的意志付諸戰爭,全面推行美國“改造世界”的計劃。然而,美國戰爭決策究竟誰說了算,國會與總統還將進行長期的博弈。

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